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[김형준 명지대 교수 칼럼] 문재인 정부 국정운영, 바람직한 리더십

국정 운영 시스템 철저히 쇄신해야…문 대통령 다음 세대 위한 ‘대정치인 길’ 가야

총리ㆍ내각에 실질적 권한ㆍ책임 줘야

포퓰리즘 날림 정책 발목 잡혀선 안돼…정책 효과 냉정히 검토해야

文 대통령 핵심 정책인 ‘소득주도 성장론’ 연착륙 위해 용단 내려야

문재인 대통령의 국정 운영 지지도에서 미묘한 변화가 감지되고 있다. 한국갤럽의 7월 3주(18∼20일) 조사에 따르면, 80%대 고공행진하던 지지도가 6% 포인트 하락하면서 74%를 기록했다. 특히, 자영업자층에서는 12% 포인트(81%→69%) 급락했다. 최저임금 대폭 상승의 여파로 보인다.

실제로 문 대통령 직무 수행에 대해 부정 평가 이유로 ‘최저임금 인상’(12%)이 가장 많았다. 그 다음 ‘인사 문제’(11%), ‘원전 정책’(10%), ‘과거사 들춤/보복 정치’(8%), ‘독단적/일방적/편파적’(8%), ‘정규직 양산/공무원 지나치게 늘림’(7%) 등을 지적했다. 보수층(65%→53%), 지지정당이 없는 무당(無黨)층(67%→55%), 대구/경북 지역민(73%→59%)에서 지지도 하락폭이 상대적으로 컸다.

리얼미터의 7월 3주 조사에서도 문 대통령의 지지도는 2주 연속 하락하면서 72.4%였다. 역대 대통령 취임 초기와 비교하면 문 대통령 지지도는 여전히 매우 높은 수준이다. 하지만 지지도가 하락하는 추세는 새 정부가 출범한지 두 달이 지나면서 노출된 걱정스러운 행태가 반영된 결과로 보인다.

정책 결정 과정에서 방향과 방식의 부조화

무엇보다 정책 결정 과정에서 방향과 방식의 부조화가 나타나고 있다. 정책의 목표와 방향이 옳으면 추진 방식이 다소 거칠고 투박해도 괜찮다는 인식이 깊은 것 같다. 과거 대통령 말 한마디에 한반도 대운하가 4대강 개발로 바뀌고, 개성공단이 폐쇄되고, 국정 역사 교과서가 만들어지는 독단의 정치를 경험했다. 이런 일방주의적 정책 결정은 사회 갈등만을 증폭시킨 채 성과를 내지 못했다.

문재인 대통령 말 한마디에 공공부문 비정규직이 정규직으로 전환되고, 수조원이 소요된 원전 건설이 중단되고, 최저 임금을 1만원으로 급격하게 인상되었다. 새 정부의 정책이 모 아니면 도라는 식으로 추진되는 것 같아 걱정스럽다.

정부는 최근 신고리 원전 5ㆍ6호기 건설 중단을 결정할 공론화위원회를 발족했다. 노무현 정부 시절 대법관을 지낸 진보 성향의 김지향 변호사를 위원장으로 9인으로 구성됐다. 이 위원회는 앞으로 3개월간 원전 공사 중단 여부를 결정하게 될 배심원단 구성 등 공론화 과정을 설계한다. 공론화위는 1차 여론조사는 지역과 성별, 연령을 고려해 2만 명 안팎을 대상으로 실시하고, 실제 공론조사는 1차 응답자 가운데 350명 정도가 참여하게 된다고 발표했다.

정부는 공론화위가 구성한 시민배심원단이 결정을 내리면 그대로 따르겠다고 여러 차례 밝혔다. 하지만 공론화위가 출범 직후부터 정부 방침과 엇박자를 내며 혼란을 가중시켰다. 공론화위는 26일 2차 회의에서 배심원단을 구성하지 않고, 공사 재개에 대한 찬ㆍ반 결론 조차 내리지 않겠다고 선을 그었다. 공론화위는 여러 가지 문제를 안고 있다. 우선, 공론화위의 법적 근거와 민주적 정당성, 대표성이 부족하다는 지적이 나오고 있다.

백운규 산업통상자원부 장관은 26일 열린 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 전체회의에서 “신고리 5ㆍ6호기 공사 중단은 대통령 공약이었으나 지역 경제 영향 등을 감안해 공론화 과정을 거쳐 사회적 합의를 도출하기로 했다”며 “신고리 공론화위원회 등에서 논의한 뒤 결정된 사항을 제8차 전력수급기본계획에 반영하겠다”고 설명했다.

하지만 야당은 “대통령이 국무회의 심의와 의결을 거치지 않고 주무부처인 한국수력원자력(한수원)에 공사 일시 중단을 지시한 것은 불법이다”는 입장이다.

둘째, 전문성 결여 여부이다. 원전 산업과 국가 미래 에너지와 같은 중요한 정책을 에너지에 대한 아무런 지식이 없는 공론화위원회(배심원단)가 결정하는 것이 과연 적당한가라는 문제가 제기된다.

셋째, 졸속 결정에 대한 위험성이다. 독일은 30년 논의한 후 국회에서 탈원전을 결정했고, 스위스는 탈원전 국민투표만 5번 했다. 벨기에는 1999년 전문가 16명을 구성된 위원회를 발족해 4년간 공론화 과정을 거쳐 최종 국회에서 신규 원전을 짓지 않고 기존 원전 운영 기간을 40년으로 제한하는 법안을 통과시켰다.

그런데 우리는 전문적 지식이 없는 배심원단이 3개월만에 결정을 한다는 것은 난센스다. 국가 에너지 대계를 결정하는 원전 정책은 충분한 시간을 갖고 적법 절차를 준수하는 것이 중요하다. 공론화위의 결정은 단지 참고 자료로 사용돼야 한다.

그런 의미에서 ‘1차 공론화위원회 결정→ 2차 전문가 위원회 구성 및 결정→ 대통령 또는 국회 결정’이라는 여러 단계의 과정을 거칠 필요가 있다. 필요하면 내년 지방선거 때 국민투표에 부치는 방안도 검토해볼 만하다. 그 이유는 고도의 전문적 지식이 필요한 데 일반 시민에 결정에 맡겨서는 안 되고, 공론화위(배심원단)는 법적 근거가 없는 조직인 만큼 최종 결정은 대통령이 책임지고 내리는 것이 바람직하기 때문이다.

책임정치, 협치, 권한 분배

만약 문재인 정부가 중요한 정책 결정에 대해 자신의 정치적 목표를 달성하고 정치적 책임을 피하기 위해 공론화위나 배심원단과 같은 수단에 의존하면 무책임한 정치가 될 수 있다. 갈등을 봉합하는 것이 아니라 사회적 대결 구도만 확대시킬 수 있다. 지난 노무현 정부때 사패산 터널과 천성산 터널 공사 분쟁에 대한 공론화 과정이 타협 대신 갈등으로 끝난 것이 이를 입증해주고 있다.

둘째, 대통령이 모든 것을 챙기고, 내각은 대통령의 눈치만 살피는 만기친람(萬機親覽) 리더십이 문제다. 정부는 최근 ‘국정 운영 5개년 계획’을 발표했다. 100대 국정과제 이행을 위해 5년간 178조원의 재원이 필요하다고 밝혔다. 정부는 세금을 더 걷어 82조 6000억원, 세금을 아껴 95조 4000억원을 마련하겠다고 했다.

그런데, 박근혜의 정부의 ‘증세없는 복지’와 크게 다를 바 없다는 지적이 제기되자 국가재정전략회의에서 증세 전략이 구체화됐다. 거대기업ㆍ고소득층 핀셋 증세로 연간 3조 8000억원을 더 거둬들인다는 방안이다.

문제는 이 회의에서 경제 총괄 부처인 기획재정부 장관이 거의 발언을 하지 않을 정도로 청와대의 증세 방안 흐름 자체를 몰랐던 것 같다. 이낙연 총리는 어느 순간 언론에서 사라진지 오래고 국무회의에서 장관들은 대통령의 결정에 들러리 신세로 전락하는 일이 종종 발생하고 있다.

문재인 대통령이 지난 21일 국가재정전략회의에서 “전력 수급계획에 이상이 없는 것으로 확인된다면 월성 1호기도 중단될 수 있고, 2030년까지 몇 개 더 폐쇄할 수도 있다”고 밝혔다. 그러나 대통령이 특정 원전에 대해 폐쇄 여부를 밝히는 것은 이를 관장하는 독립적인 기구인 원자력안전위의 권한을 침해하는 것이다.

셋째, 현 정부에서 협치는 사라지고 여야간 대립의 골이 깊어지고 있다. 여야간 불협화음은 초기 내각 인사를 둘러싸고 시작되었지만 최근 박근혜 정부때 청와대에서 만든 대량의 문건을 현 정부가 공개하면서 정치권 대립이 격화되고 있다.

청와대는 국민의 알 권리 보장을 위해 필요한 조치라는 입장이지만 야당은 재판이 진행중인 상황에서 문건을 공개하고 생중계하는 것은 ‘야당 죽이기’라고 반발했다. 여소야대 상황에서 이런 대립은 결국 추경 처리 공방으로 이어졌고 협치 절벽을 가져왔다.

최근엔 초대기업, 초고소득층 증세 논쟁으로 여야간에 대립이 심화되고 있다. 여당은 ‘명예 과세’라고 부르지만, 야당은 ‘가공할 세금 폭탄’(한국당), ‘눈 가리고 아웅식 증세’(바른 정당)라고 비판했다.

새 정부는 우리 경제의 패러다임을 전면적으로 대전환한다고 선언했다. 김동연 경제 부총리는 “새로운 패러다임의 출발점은 사람이다. 가계를 중심축으로 성장 분배의 선순환을 복원해 저성장과 양극화를 동시에 극복하고자 한다”고 강조했다.

그는 이어 “패러다임 전환을 구현하기 위해 소득 주도 성장, 일자리 중심 경제, 혁신성장, 공정경제 등 네 가지 방향에 초점을 맞춰 향후 경제 정책을 운용하고자 한다”고 했다. 소득을 증대시켜 소비가 늘어나면 내수가 활성화되어 성장이 이뤄져 일자리가 만들어진다는 것이 현 정부가 추진하는 사람중심 경제 성장의 핵심이다.

그런데, 새 정부가 추진하려고 하는 경제 패러다임 전환의 성패는 무엇보다 효과적인 재원을 어떻게 확충할 것인가에 달려있다. 소득주도 성장 정책의 대부분은 막대한 재원이 소요되기 때문이다. 한마디로 나랏돈을 풀어 성장을 이끌겠다는 것이기 때문이다.

소득 주도 성장의 구체적인 정책으로 최저임금 1만원 달성, 기초연금 30만원까지 단계적 인상, 실업급여 실직 전 평균임금 60%까지 인상, 청년 실업자를 위한 30만원 구직촉진수당 3개월 지급 등 모두 정부의 막대한 재정 지출을 전제로 한다. 단언컨대, 효과적이고 안정적인 재원 조달 방안 없는 소득 주도 성장은 성공하기 어렵다.

그런데 문재인 대통령은 ‘일반 중산층과 서민, 중소 기업에는 증세가 전혀 없고, 5년내내 계속될 기조”라고 단언했다. 그러나, 법인세, 소득세가 소수에게 편중된 상황에서 정부 여당의 증세 방안은 정치적 부담은 적지만 세수 효과는 별로 없다. 서민 증세 없이 세금을 더 걷고 세금을 아껴 막대한 재원을 마련한다는 것은 결코 쉽지 않다는 뜻이다.

정부와 여당은 27일 당정 협의를 통해 고용창출과 소득재분배에 중점을 두고 올해 세법 개정안을 마련하기로 했다. ‘고용창출 증대 세제’를 신설해 일자리 창출에 기여하는 기업에 혜택을 주고, 영세 자영업자의 체납 세액을 한시적으로 면제하기로 했다.

정부는 다음 달 2일 세제 개편안을 확정해 발표할 것이라고 밝혔다. 그러나, 야당은 증세에 대해 “반드시 사회적 공론화와 합의 절차를 거쳐야 한다”고 주장하고 있다. 정기 국회에서 협치 없이 증세는 있을 수 없다는 것을 함축하고 있다.

최근 자유한국당은 여당이 부자증세 대상을 확대하는 등 증세를 본격화하자, 담뱃세와 유류세 등 서민감세로 맞불을 놓고 있다. 한국당은 담배 한 갑 가격을 2000원 내리는 내용의 담뱃세 인하를 추진키로 했다. 2014년 담뱃세 수익은 6조9905억원이었으나, 담뱃값 인상 후 2015년에는 10조5181억원으로 50.46% 증가했고, 2016년엔 12조3761억 원으로 전체 세수의 4%를 차지하고 있다.

2015년 당시 한국당 전신인 새누리당은 “건강하게 오래 사는 것이 중요해진 요즘 (담뱃값 인상은) 불가피한 시대적, 환경적 흐름에 따른 것”이라는 입장을 밝혔다. 여당은 한국당의 담뱃세 인하 주장에 대해 자신들이 올려 놓고 이제 와서 내리자는 건 자기 모순이라고 비판하고 있다.

하지만, 문재인 대통령은 대선때 내놓은 자신의 대담집 <대한민국이 묻는다>에서 “담뱃값 인상은 서민 경제 횡포”라고 적시한 적이 있다. 이를 놓치지 않고 홍준표 한국당 대표는 담뱃세, 유류세 인하에 반대하는 정부ㆍ여당을 향해 “입만 떼면 서민 서민 하면서 서민 감세에 반대한다면 한입에 두말하는 거짓말쟁이 정권이 될 것”이라고 맹비난했다. 그는 “소득주도성장은 실패한 사회주의 분배 정책”이라고 비판하기도 했다. 단언컨대, 여당의 부자 증세 대 야당의 서민 감세 논쟁은 예산 처리 못지 않게 정기 국회를 극한 대립으로 몰고 갈 변수다.

문재인 정부 바뀌어야 할 것들

국민들은 새 정부가 성공하길 바란다. 이를 위해선 정부가 각고의 노력을 해야 한다. 입만 벌린다고 감이 저절로 떨어지는 것은 아니기 때문이다. 우선 대통령이 만기친람 리더십에서 벗어나 총리와 내각에게 실질적인 권한과 책임을 줘야 한다. 그래야만 청와대 중심에서 내각 중심으로 국정운영의 틀이 바뀔 수 있다.

더불어, 새 정부는 집권할 5년만을 생각할 것이 아니라 국가의 백년대계를 생각하는 치밀함과 애국심을 보여야 한다. 정권은 유한하지만 국가는 무한해야 하기 때문이다. 5년 단임의 문재인 대통령은 다음 선거만을 생각하는 정치꾼(Politician)이 아니라 다음 세대를 생각하는 대정치인(Statesman)의 길을 가야 한다.

이를 위해 새 정부는 포퓰리즘식 날림 정책에 발목이 잡혀서는 안된다. 그런 의미에서 독일의 사민당 출신 게르하르트 슈뢰더 총리를 벤치마킹할 필요가 있다. 그는 경직된 노동시장, 정부의 시장개입, 기업 활동 규제, 과도한 사회보장제도, 과다한 통일비용으로 ‘유럽의 경제 병자’가 된 나라를 살리기 위해 살신성인의 길을 걸었다. 사회주의의 배신자라는 비난을 받으면서도 소득세를 25% 줄이고, 의료지원비를 깎고, 연금과 실업수당을 대폭 삭감하는 것을 주요 내용으로 하는 ‘어젠다 2010' 개혁을 단행했다. 본인은 이런 인기없는 정책으로 비록 정권을 빼앗겼지만 오늘날 독일을 유럽의 강자로 만들었다. 기민당의 메르켈 현 총리의 성공은 분명 슈뢰더 덕이다.

둘째, 새 정부는 나라의 진로와 미래를 급격하게 변경하는 정책을 결정할 때 일방적으로 밀어붙이지 말고 정책 효과를 냉정하게 검토해야 한다. 정책 방향과 추진 방식이 조화를 이뤄 국정 과제가 성과를 낼 수 있다. 더구나 정책 과제가 성과를 내고 국민들이 체감하기 위해선 막연하게 100대 과제를 실현하겠다고 선언하기보다는 정교하고 치밀한 전략이 필요하다. 가령, 국정 정책 과제를 ‘최우선 추진 과제’, ‘단기 관리 과제’, ‘장기 관리 과제’ 등으로 분류해서 각자에 맞는 맞춤형 전략을 짜야 한다.

셋째, 문재인 대통령은 자신의 핵심 정책인 ‘소득주도 성장론’을 연착륙시키기 위해 용단을 내려야 한다. 아무리 정치인에게 호랑이보다 무서운 것이 증세라고 하더라도 보편적 과세를 적극 추진하든지 부가가치세를 상향 조정해서 안정적인 재원을 확보해야 한다. 2015년 기준 상위 10% 법인이 낸 법인세는 전체 법인세수의 약 92%나 된다. 소득세 역시 2015년 기준 상위 10%가 낸 세금은 75.9%였다. 문제는 무려 근로자 절반 정도(46.8%)가 근로 소득세를 한 푼도 내지 않고, 기업의 47.1%가 법인세를 못 내고 있다. 새 정부는 보편적 과세를 통해 세원을 넓히는 노력을 해야 하고 증세가 필요하면 중산층 일부까지 포함하는 보편적 증세를 하는 것이 옳은 처방이다. 노무현 정부의 경제 브레인이었던 변양균 전 청와대 정책실장은 자신의 저서 <경제철학의 전환>이라는 책에서 부가가치세 5% 포인트 인상하면 연평균 21조 4000억원을 추가로 조달할 수 있다고 주장했다. 소득주도 성장이 성공하려면 이제 정부가 용감하고 정직해져야 한다.

문재인 대통령과 재계 총수들은 27일 새 정부 출범 이후 첫 만남에서 일자리 창출과 상생협력을 주제로 대화를 나눴다. 격의없는 호프 미팅 방식으로 분명 과거와는 다른 모습이었다. 하지만 대통령-기업인 관계의 본질이 바뀐 것은 없었다. 가령, 최저 임금, 비정규직 제로, 대기업 법인세 인상 등 기업의 사활이 달린 핵심 사항에 대해선 의미있는 대화가 오가지 못했다.

문 대통령은 취임직후 경총이 비정규직 문제를 제기하자 “반성해야 한다”고 공개적으로 면박을 준 적이 있다. 이런 상황에서 기업인들이 자신의 목소리를 가감없이 내기는 불가능하다. 여하튼 정부는 한쪽에선 기업들을 압박하고 때리면서 다른 한편으론 기업 친화적 이미지를 내세우며 일자리를 더 만들어 달라고 손을 벌리고 있다. 이런 이중적 태도로는 진정한 소통이 어렵다.

넷째, 새 정부는 촛불 시민 혁명으로 출범했기 때문에 추진하는 모든 것이 정당화될 수 있다는 오만한 생각에서 벗어나야 한다. 또한, 야당과의 진정한 협치를 원한다면 자신들도 정치 적폐의 대상이 될 수 있다는 겸손함이 있어야 개혁은 성공할 수 있다. 어쨌든 대통령 말 한마디에 나라의 미래가 달린 핵심 정책이 결정되고, ‘분배를 통한 성장’이라는 전례없는 실험적 경제 정책을 선보이면서도 투자 활성화에 대한 대책은 빠져 있고, 원전 운명을 결정할 공론화위원회가 시작부터 혼선을 보이고 있다는 것은 결코 바람직한 일이 아니다. 미국 하버드대 조셉 나이 교수는 “국민들은 정부의 성과가 아니라 일을 처리하는 태도를 보고 정부에 대한 믿음을 결정한다”고 주장한다. 새 정부가 국민의 지속적인 신뢰를 얻으려면 깊이 음미해 볼만한 조언이다.

■김형준 명지대 교수 프로필

아이오와대 정치학 박사

한국선거학회 전 회장

경제정의실천시민연합 정치개혁위원회 위원

한국정치학회 이사

한국정치학회 부회장

명지대 인문교양학부 교수(정치학)

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