선거구도, 쟁점, 인물 선거 3대 변수…여야 분열ㆍ통합, 정치지형도 영향

‘1 대 1‘ 이냐, ‘1여다야’구도냐…선거 최대 변수

국민이 공감하는 이슈 선점해 선거에 유리한 구도 조성해야

인물의 인지도와 경쟁력, 후보의 권력의지 선거 영향

지방선거가 약 4달 정도 남았다. 그동안 여당이 압승할 것이라는 전망이 파다했지만 최근엔 그 기류가 깨지고 있다. 고공행진하던 문재인 대통령의 지지도가 지속적으로 추락하는 양상을 보이고 있기 때문이다.

그렇다면 이번 지방선거는 어떻게 될까? 또 다시 ‘지방선거=여당의 무덤’이라는 공식이 성립될 것인가? 아니면 이런 공식이 깨질 것인가?

‘선거구도’ 제1 변수…누구에게 유리한 구도인가

통상 지방선거에 영향을 미치는 변수는 크게 세 가지다. 첫째, 선거구도다. 선거를 결정짓는 요인은 구도이고, 선거에서 승리하기 위해서는 자신에게 유리한 구도를 만들어야 한다.

야권후보가 단일화되어 ‘1 대 1‘ 구도가 만들어질지 아니면 야권이 분열되어 ‘1여다야’ 구도가 만들어질지가 관건이다.

지난 2010년 지방선거에서 북한의 천안함 폭침으로 조성된 안보 위기 속에서 야당이었던 민주당이 선거에서 승리할 수 있었던 가장 중요한 요인은 범야권 후보 단일화를 만들어 낸 것이었다. 서울, 경기, 인천, 강원, 충북 지역에서 민주노동당, 국민참여당, 진보 신당 등과 후보 단일화를 이뤄 낸 것이 승리의 견인차 역할을 했다.

야권의 후보단일화는 특정 정당에 대한 지지보다는 반여당(한나라당) 정서를 통해 유권자의 선택을 쉽게 만들 수 있다. 2010년 지방선거에서 16개 시도지사 선거에서 야권이 후보 단일화를 이룬 지역은 총 9곳이었다. 이 중 인천ㆍ충남ㆍ충북ㆍ강원ㆍ경남 등 5곳에서 야권 단일후보가 승리했다. 패하긴 했지만 진보신당을 제외한 야4당 서울시장 후보였던 한명숙 민주당 후보는 오세훈 시장과 박빙의 승부를 벌였다. 야5당 부산시장 후보였던 김정길 민주당 후보는 44.5%의 높은 득표를 올렸다.

이번 지방선거에서도 야권이 단일대오로 덤비면 승패를 가늠하기 어려운 안갯속 싸움이 될 것이다. 문재인 정부의 중간 평가 프레임이 힘을 발휘할 수도 있다는 뜻이다.

지난 대선에서 문재인 후보는 전국에서 41.1%, 심상정 후보는 6.2%를 득표했다. 범여권 진보 성향은 47.3%였다. 반면, 홍준표 자유한국당 후보는 24.0%, 안철수 후보 21.4%, 유승민 후보는 6.8%를 득표했다. 산술적으로 이들 야권 세 후보의 득표율 합은 52.2%였다.

물론 대선 당시 표가 이번 지방선거에서 그대로 재연되지는 않을 것이다. 그러나 어느 정도 표의 흐름의 윤곽을 잡을 수 있다. 이번 지방선거의 최대 승부처는 서울시장 선거다. 지난 대선에서 서울에서 문재인 후보(42.3%)와 심삼정 후보(6.9%)의 득표율 합이 49.2%였다. 반면 홍준표(20.8%)+안철수(22.7%)+유승민(7.3%) 세 후보의 합은 50.8%였다. 만약 안철수 대표가 야권 단일 후보로 나와 경쟁한다면 치열한 접전이 예상된다.

이번 지방선거에서 또 다른 격전지는 부산이다. 지난 대선에서 부산에서 문재인 후보(38.7%)가 홍준표 후보(32.0%)보다 더 많이 득표했다. 만약 정의당 후보가 부산에서 출마하지 않고, 안철수와 유승민 대표의 통합신당 후보가 출마해 자유 한국당과 3자 구도로 치러지면 부산에서 처음으로 민주당이 승리할 수도 있다.

경남의 경우도 비슷하다. 지난 대선 이 지역에서 문재인 후보(36.7%)는 홍준표 후보(37.1%)에게 0.4% 포인트 차이로 석패했다. 당시 심상정 후보는 5.3%를 득표했다. 민주당과 정의당이 연대해서 범진보 진영 후보를 만들어내고 야권이 분열되면 여당이 유리한 고지를 차지할 수 있다. 누가 유리한 선거 연대를 만들어낼지가 결정적인 변수가 될 것이다.

<2017년 대선 지역별 후보 득표율>

		문재인 (A)	홍준표 (B)	안철수 (C)	유승민 (D)	안+유 (C+D)	심상정 (E)	문+심 (A+E)
전체		41.1	24.0	21.4	6.8	28.2	6.2	47.6
수도권	서울	42.3	20.8	22.7	7.3	30.0	6.9	49.2
	인천	41.2	20.9	23.7	6.5	30.2	7.2	48.4
	경기	42.1	20.8	22.9	6.8	29.7	6.9	49.0
강원		34.2	30.0	21.8	6.9	28.7	6.6	40.8
충청권	대전	42.9	20.3	23.2	6.3	29.5	6.8	49.7
	세종	51.1	15.2	21.0	6.0	27.0	6.1	57.2
	충북	38.6	21.8	21.8	5.9	27.7	6.7	45.3
	충남	38.6	24.8	23.5	5.6	29.1	6.9	45.5
호남권	광주	61.1	1.6	30.1	2.2	32.3	4.6	65.7
	전북	64.8	3.3	23.8	2.6	26.4	4.9	69.7
	전남	59.9	2.5	30.7	2.1	32.8	4.0	63.9
TK	대구	21.8	45.4	15.0	12.6	27.6	4.7	26.5
	경북	21.7	48.6	14.9	8.8	23.6	5.2	26.9
PK	부산	38.7	32.0	16.8	7.2	24.0	4.9	43.6
	울산	38.1	27.5	17.3	8.1	25.4	8.4	46.5
	경남	36.7	37.1	13.4	6.7	20.1	5.3	42.0
제주		45.5	18.3	20.9	6.1	27.0	8.5

* 그 밖의 사안은 중앙선거여론조사심의위원회를 참조하면 된다.

이슈 선점해 유리한 프레임 만드나

둘째, 쟁점이다. 국민들은 대선에서 어느 후보가 경제를 살릴 능력을 갖추었는지, 또는 비전과 정책을 갖고 미래를 잘 이끌어 갈 수 있는 리더십을 갖추었는지를 기준으로 ‘전망적(prospective) 투표’를 한다.

하지만 총선과 지방선거에서는 ‘회고적(retrospective) 투표’를 하는 경향이 있다. 대통령과 정부의 국정 운영 방식과 경제 살리기 여부를 토대로 ‘응징적 견제 투표’를 한다. 특히, 대통령과 정부가 국민과의 소통을 거부하고 밀어붙이기식으로 정책을 추진하거나, 국민들을 꾸짖고 가르치려는 ‘계도 민주주의’에 빠져 있을 때 표로써 확실하게 응징하는 경향을 보였다. 이밖에 선거판을 관통하는 핵심 이슈를 누가 선점해서 자신에게 유리한 프레임을 만드는 가 하는 것이 중요하다.

<역대 지방선거 정치 상황 및 핵심 쟁점>

	정치 상황	핵심 쟁점	선거결과
재1회 지방선거 (1995년)	자민련 창당	문민정부 중간 평가	야당 승리
제2회 지방선거 (1998년)	정권교체 4개월후 선거/DJP 연대	IMF 극복	여당 압승
제3회 지방선거 (2002년)	6월 지방선거와 12월 대선	영남 3곳에서 승리하지 못하면 노무현 후보 사퇴	야당 압승
제4회 지방선거 (2006년)	박근혜 대표 피습	여권의 4대 개혁 입법 심판	야당 압승
제5회 지방선거 (2010년)	천안함 폭침	무상 급식/전쟁이냐 평화냐	야당 승리
제6회 지방선거 (2014년)	세월호 참사	국민안전	여야 무승부
제7회 지방선거 (2018년)	평창 올림픽/통합신당 및 민평당 창당	안보 및 개헌/ 6개 광역단체장 선거에서 승리하지 못하면 홍준표 대표직 사퇴	?

지난 2010년 지방선거에서 야당은 무상급식 이슈를 들고 나왔는데 이것이 전통적인 보수성향의 40대 여성층의 표를 가져와 승리했다. 더구나 천암함 폭침 속에서 선거를 ‘여당=전쟁 세력, 야당= 평화 세력’이라는 프레임을 만들어 선거를 자신들이 주도했다.

가상화폐 규제를 둘러싼 혼선과 평창 올림픽에서 여자 아이스하키 남북 단일팀 구성에 대해 논란 등으로 현 정부의 핵심 지지층인 2030 세대에서 이탈이 가속회고 있다. 젊은 층에서는 최근 일련의 사태를 접하면서 정부가 강조했던 정의, 공정 가치에 의문을 갖기 시작했다.

더욱이 문재인 대통령은 대선때부터 일자리 대통령이 되겠다면서 고용창출을 정책의 최우선순위로 내세웠지만 구체적인 성과가 나오지 않고 있다. 정부는 일자리를 내걸고 19조원을 쏟아 부었지만 작년 청년 실업률은 9.9%로 사상 최고치를 기록했다. 실업자 외에 취업 준비자와 같은 사실상 실업자를 모두 포함한 ‘체감 실업률’은 작년에 22.7%로 역시 사상 최고였다. 통계에 잡히지 않는 실제 청년 체감 실업률은 30%를 훌쩍 넘는 것으로 추정되고 있다. 급기야 문재인 대통령은 지난달 25일 청년 일자리 점검 회의를 주재한 자리에서 일자라 정책 관련 부처 장관들에게 강한 어조로 대책 마련을 요구했다.

그동안 현 정부에 우호적이었던 중도 보수의 50대층이 평창올림픽을 둘러싼 안보 논쟁이 격화되면서 보수로 결집하는 양상을 보이고 있다. 평창올림픽 참석을 위해 한국을 방문한 펜스 미국 부통령은 7일 도쿄에서 아베 일본 총리와 회담했다. 거기서 “전략적 인내는 끝났다”며 “비핵화를 목표로 북한에 대한 압력을 최대한 강화한다”는 입장을 재확인했다. 그는 전례없는 강력한 제제안을 곧 내놓을 것이며 모든 선택지가 테이블 위에 있다고 밝혔다. 아베 총리는 “북한의 미소 외교에 시선을 빼앗겨서는 안 된다는 데 미일 양자의 의견이 일치했다”며 “북한이 구체적 행동을 보이지 않으면 대화를 하면 안 된다”고 말했다. 평창올림픽 이후 대북 제재 문제를 둘러싼 ‘코리아 패싱’이 현실화될 개연성이 있다. 그런데 북한은 올림픽 이후 한ㆍ미 군사 훈련을 재개하면 파국을 맞이할 것이라고 경고하고 있다.

김정은은 북한이 평창올림픽에 참석하고, 자신의 여동생인 당 중앙위원회 제1부부장을 평창 올림픽 고위 대표단 단원으로 한국을 방문하도록 성의를 보였는데 한미 군사 훈련을 재개하면 남한이 평화를 파기했다는 것을 빌미로 또 다시 도발할 개연성이 크다.

이럴 경우 지방선거를 앞두고 안보 이슈가 급부상하고 박근혜 1심 재판과 연계되어 샤이 보수층이 결집할 가능성이 있다. 여권은 이런 상황을 불식시키기 위해 개헌 카드를 들고 나왔다. 여당은 국민들의 70% 이상이 개헌을 찬성하는 상황에서 ‘여당= 개헌 세력, 야당 =개헌 반대 세력’이라는 프레임을 만들어 이슈화할 것으로 보인다.

그런데 개헌 이슈가 과연 유권자들의 마음을 움직이는 변수가 될지는 미지수다. 오히려 정부가 개헌을 주도하는 모습이 역풍을 일으킬 수도 있다. 지난 9차례의 개헌 중에서 3차 개헌(1960년), 4차 개헌(1960년), 9차 개헌(1987년)만이 의회 중심이었고, 나머지 6차례는 자신의 편의에 의해 권력자가 주도한 개헌이었다.

개헌은 당리당략에 얽매이거나 정치 공학적인 권력관계의 타협으로 이뤄져서는 안 된다. 국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 개헌이 되어야 하는데 정부가 개헌을 주도하면 이런 원칙이 깨지기 쉽다.

민주당은 2월1일 의원총회를 열어 개헌안에 대한 당론을 모았다. 헌법 전문에 부마항쟁과 5ㆍ18 광주민주화운동, 6월 민주항쟁, 촛불 혁명을 명시하기로 했다. 또 1조 3항을 신설해 ‘대한민국의 모든 권력은 국민을 위하여 행사된다’는 내용을 넣기로 했다. 아울러 경제민주화와 토지공개념을 강화하고 헌법에 기업의 사회적 책임도 명시하기로 했다.

또한, 민주당은 헌법 4조의 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다’에서 ‘자유민주적 기본질서’를 ‘민주적 기본질서’로 수정하기로 의견을 모았다고 발표했다가 불과 4시간여 만에 이를 다시 정정했다.

자유한국당은 1일 민주당이 의원총회를 열어 당론으로 의견을 모은 개헌안에 대해 “자유대한민국의 체제를 근본적으로 바꾸는 사회주의 혁명이자 쿠데타”라며 “절대 받아들일 수가 없다”고 반발했다. 자유한국당은 ‘정부 여당 = 사회주의 개헌, 야당 = 자유 민주주위 수호’라는 프레임을 만들어 이탈한 보수층의 결집을 도모할 가능성이 크다.

결국 누가 국민이 공감하는 이슈를 선점해서 자신에게 유리한 프레임을 만드느냐가 이번 지방선거의 승패를 결정짓는 변수가 될 것이다.

누가 후보인가…’권력의지’도 중요

셋째, 인물이다. 선거에선 구도가 50%, 인물 30%, 이슈가 20%라는 말이 있을 정도로 누가 후보가 되느냐가 중요하다. 현 시점에서만 보면 여당이 인물 경쟁력에서 절대적으로 유리하다. 가령, 서울시장 후보군은 차고 넘치고 있다. 박원순 현 서울시장은 3선 도전을 기정사실화했고, 박영선ㆍ민병두ㆍ전현희 의원 등이 출사표를 던졌다.

그동안 보수 텃밭으로 자리매김한 부산의 경우도 마찬가지다. 민주당은 김영춘 해수부 장관, 오거돈 전 해수부 장관이 하마평에 오르고 있다. 오 전 장관의 경쟁력은 자유한국당 현직인 서병수 시장보다 높은 것으로 나타나고 있다. 작년 12월 말(28∼29일) MBC와 코리아리서치 실시한 부산 지역 유권자 조사에서, 오 전 장관 21.5%, 서 시장이 17%의 지지율을 나타냈다.

비슷한 시기(12월 26∼29일)에 실시한 한국일보와 한국리서치 조사에서도 비슷했다. 후보 지지도에서 오 전 장관 18.2%, 서 시장 13.2%로 나타났다. 서 시장이 출마할 경우, ‘서병수 시장에서 투표할 것 같다’는 15.5%인 반면, ‘서병수 시장이 아닌 다른 사람에게 투표할 것 갔다’는 64.7%로 압도적으로 높았다. 그런데 야권 후보로 가장 적합한 사람으로 서 시장이 20.7%로 가장 높았고, 그 뒤를 김세연 의원(12.8%), 박민식 전 의원(6.5%), 이종혁 전 의원(1.8%)이 차지했다.

이런 조사 결과들은 자유한국당이 부산만이 아니라 전국에서 얼마나 인물난에 허덕이고 뚜렷한 대항마를 내놓지 못하고 있다는 것을 잘 보여준다. 지난달 29일 홍준표 자유한국당 대표는 “내가 할 일이 남아 있기 때문에 지방선거가 끝나도 홍준표는 사라지지 않는다”라며 오는 6월 지방선거 승패와 관계 없이 당권을 내려놓지 않겠다고 밝혔다.

이런 상황에서 홍 대표는 “지방선거에 패배하면 손발이 다 잘리기 때문에 여러분도 다음 총선에 이길 수가 없다”며 “지방선거 패배는 바로 여러분 자신의 일이라는 걸 명심해야 한다”며 한국당 의원들에게 경고의 메시지를 보낸 바 있다. 현직 의원들이 최선을 다하라는 의미이지만 지방선거에서의 핵심 변수는 국회의원이 아니라 출마 후보가 어느 정도 인지도를 갖고 있고, 경쟁력이 있느냐가 관건이다.

또한 출마 후보가 어느 정도 권력의지를 갖고 있느냐도 중요한 변수다. 이런 변수들이 상호작용하면서 銹？지방선거는 크게 3단계를 거치면서 전개될 것이다, 제1단계는 지금부터 평창 올림픽이 종결되는 시점이다. 이 기간 동안 국민의당과 바른정당의 통합신당이 출현하고, 국민의당 통합 반대파는 민주평화당을 창당하게 된다.

관건은 신당 창당 컨벤션 효과가 어느 정도 위력을 발휘할 것이냐다. 국민 여론도 중요하고 국회에서 신당들의 캐스팅 보트 역할도 중요하다.

한국갤럽의 2월 1주(1월 30일∼2월 1일) 조사 결과, 국민의당과 바른정당의 통합신당 지지율이 16%로 자유 한국당(10%)보다 높았다. 특히, 서울의 경우 통합신당 지지율이 20%로 자유한국당(6%)보다 3배 이상 많았다. 대구 경북에서도 통합신당(16%)이 자유한국당(20%)과 오차 범위내에서 접전이었다.

주목해야 할 것은 자유한국당 지지자들의 12%가 통합신당으로 이탈했다는 것이며, 보수층에서 27%가 통합신당을 지지하면서 자유한국당(26%)보다 오차 범위내에서 앞섰다는 것이다. 중도층에서 통합신당이 20%로 자유한국당(4%)을 압도했다.

이런 조사 결과는 통합신당이 수도권을 기반으로 중도 보수층을 대변하는 정당으로 거듭날 수도 있다는 것을 보여준다. 그런데 통합신당이 실제로 창당 이후 이런 흐름을 유지할 수 있을지는 두고 봐야 한다.

국민의당이 분당되면서 국회 의석 분포에서 큰 변화가 일어났다. 범여 그룹(146석) 대 야권(148석)으로 완전 양분됐다. 최근 민평당에 참여한 박준영 의彭？통합신당에 참여하려던 송기석 의원이 대법원 판결로 의원직을 상실해 현재 국회 재적의원은 총 294명이다. 이중 구속된 자유한국당 최경환의원과 이우현 의원을 제외하면 292명이 국회 표결에 참여할 수 있다. 따라서 최소 과반은 147석이 된다. 2월 임시국회에서 민생과 개혁 입법, 그리고 개헌 발의를 둘러싸고 범여 대 야권의 충돌이 격화될 것이다. 설 연휴와 올림픽 이후 어느 세력이 국민의 지지를 받느냐가 향후 지방선거의 판세를 가늠하는 척도가 될 것이다.

<국민의당 분당에 따른 국회 의석 분포>

범여 성향 (146명)	더불어 민주당	121	야권 (148명)	자유한국당	117명
	민주평화당	14		국민의 당	19
	국민의당 잔류 비례대표	3석		바른 정당	9
	정의당	6		대한 애국당	1(조원진)
	민중당	1		친한국당 무소속	1(이정현)
	무소속	1(정세균 의장)		무소속	1(손금주)

제2단계는 평창올림픽 및 2월 임시 국회 폐회 이후 공식적인 지방선거 운동이 시작되기 전까지의 기간이다. 이 기간 각 정당들은 공천을 마무리할 것이다. 만약, 공천권을 둘러싸고 내분이 일어나는 정당은 역풍을 맞이할 것이다.

여야 모두 전략공천을 통해 최상의 후보를 선정하려고 노력할 것이다. 그러나 전략 공천을 자신의 경쟁자를 무력화시키고, 선거 이후 자신의 정치적 입지를 강화하기 위한 수단으로 사용하면 사당화 논란이 거세지면서 큰 내홍을 겪을 것이다.

제3단계는 공식적인 선거 운동 기간이다. 이때의 최대 화두는 야권 연대 또는 야권 후보 단일화가 될 것이다. 홍준표 대표는 “미니 정당과의 연대는 없다”고 단언하고 있다. 안철수 대표는 “(이번 지방선거)는 민주당과 미래당과의 양강 구도가 될 것이다”고 했다. 현재로선 야권 연대는 물 건너 간 것으로 보인다. 그러나, 통상 야권은 선거 막판에 패배 위기론이 엄습할 경우, 정치적 빅딜을 하는 경우가 다반사였다. 가령, 이번 지방선거의 최대 승부처인 수도권에서 야권 연대가 만들어질 수도 있다. 서울 시장은 통합신당, 경기 도지시와 인천시장은 자유한국당에게 양보하는 빅딜이 성사될 수 있다.

홍준표 대표는 지방선거 목표를 6+α로 잡았는데, 현직인 경기, 인천, PK 3곳, 대구․ 경북 등이다. 만약 야권이 분열되어 경기와 부산 선거에서 패배할 가능성이 커지면 홍 대표가 목표를 달성하지 못해 선거직후 사퇴론에 직면할 수 있다. 이를 타파하기 위해 홍 대표는 선거 막판에 정치적 승부수를 던질 가능성이 있다. 김민석 민주당 민주연구원장이 지방선거 구도와 관련해 “선거는 구도 싸움이라며 결국 1대 1 구도로 갈 것이다”고 전망한 것도 같은 맥락이다.

이념과 가치가 다른 정당들이 선거공학적인 연대를 할 경우 과연 시너지 효과가 나올 지는 두고 봐야 한다. 선거는 수많은 돌발 변수에 의해 영향을 받기 때문에 현재의 판세는 큰 의미가 없다. 선거는 변화무쌍한 예술이기 때문이다.

■김형준 명지대 교수 프로필

아이오와대정치학 박사

한국선거학회 전 회장

경제정의실천시민연합 정치개혁위원회 위원

한국정치학회 이사

한국정치학회 부회장

명지대 인문교양학부 교수(정치학)