미국 뉴욕시에는 샌프란시스코의 실리콘밸리처럼 실리콘앨리(Silicon Alley)가 있다. 맨해튼 다운타운 일대를 지칭한다. 인구 830만 명의 뉴욕은 노동인구가 430만 명이며, 이 중 기술 분야에서 33만 명이 일하고 있다. 뉴욕시 산업은 정보통신기술(ICT), 미디어, 생명과학, 패션, 금융 산업 등이 주력이다. 뉴욕시는 이들 산업의 글로벌 선도를 유지하기 위해 항상 산업과 주택 공간의 확장이 필요하다. 그 해결책의 일환으로 허드슨 야드 프로젝트가 진행되고 있다.
맨해튼 서쪽 허드슨 강변 철도 야적장에는 뉴욕시에 절대적으로 필요한 신산업 일자리와 주거 개발사업이 한창이다. 약 28조 원이 투자되는 세계 최대 규모다. 11만3057m2(3만4200평) 부지에 오피스, 아파트, 호텔, 판매, 공연예술센터 등 16개 초고층 타워와 광장, 공원길이 들어선다. 2012년 착공을 시작해서 이미 10개의 건물이 오픈했고, 2025년까지 순차적 문을 연다. 기존 철도 차량기지는 꼭 필요한 시설이기에 그대로 두고, 부지 위에 덮개를 씌워 건물을 짓는다.
허드슨야드 기본 최대 용적률
뉴욕시는 도시재정의 어려움을 일찍이 경험했기에, 이 개발사업을 장기적 관점에서 시 부담을 최소화하는 공공민간파트너쉽으로 진행하고 있다. 공공은 사업 토대를 마련하고 전체 프로젝트를 관리하여, 장기적 안정성과 공공성을 확보한다. 개발업체가 내는 부담금을 담보로 채권 발행해 자금 조달을 하고, 이를 인프라 재원으로 사용한다. 뉴욕시 ‘허드슨야드기반시설개발공사’가 개발에 참여하지만, 민간 사업성 우선에 초점을 맞춘다. 개발공사는 예산과 자금 조달, 비용 절감을 담당한다.
사업 실현을 위해 민간 개발업체에게 세금보다 낮은 부담금을 부과하여 일종의 세제 감면 혜택을 부여한다. 개발업체들은 총 7조 원의 감면을 받는다고 한다. 예전에는 많은 사업비 소요로 채산성이 안 맞아 민간사업자들이 기피했지만, 세금 감면 덕분에 사업성이 높아져 참여가 늘었다.
뉴욕시가 2005년 이 지구의 도시계획을 재조정했다. 이를 시작으로 맨해튼 중심부에 새로운 고밀도 복합 용도 지구를 만들려는 도시 비전이 실현되고 있다. 지하철 7호선 연장선과 허드슨 공원·공원길 등 공공 인프라는 민간 투자를 끌어들이는 마중물 역할을 하고 있다. 쿠시맨 컨설팅은 허드슨 지구에서 오피스, 주거, 호텔, 판매 등 462만8000m2 (140만 평) 이상의 엄청난 개발사업이 진행될 것으로 전망하고 있다.
단지 내 새로운 지하철종점이 2015년 9월에 개통했다. 원래 타임스퀘어에서 종료되었던 7번 지하철 노선을 3.2km 연장하였다. 지구 전체가 지하철역에서 도보로 10분 이내다. 특히 7호선 노선은 거의 모든 지하철 노선과 연결돼 지구 내 거주자, 통근자, 방문객이 뉴욕시 전체를 쉽게 오갈 수 있다. 신도시를 짓지 않고 전철역을 하나 추가하면서 수직 고밀도로 개발한 좋은 사례가 되고 있다.
뉴욕시는 민간을 지원하는 독창적 다양한 인센티브 제도를 추진한다. 우선 지구개선보너스(DIB) 제도가 있다. 민간 개발업체는 ‘조닝 규정’(Zoning Resolution)에 의해 기본 용적률을 초과하는 최대 용적률 인센티브를 받을 수 있다. 허드슨 야드 지구개선 펀드에 DIB 금액을 내면 된다. DIB 초기 가격은 평당 3558달러이고, 매년 소비자 물가를 반영하여 조정된다. 이 지구개선 기금은 7번 지하철 확장, 도로, 공원, 오픈 스페이스 등 기반시설과 채권 원리금 상환에 사용된다.
양도 가능한 개발권 제도도 있다. 예를 들어 허드슨 야드 내 개발사업자는 공원의 용적률을 정해진 가격으로 양도받을 수 있다. 신산업 일자리, 적절한 가격의 주택, 예술공간 등을 조성하면 용적률이 상향된다.
용적률 인센티브를 전부 받을 경우의 최대 용적률을 보자. 12개 블록으로 구성된 상업지역의 경우 평균 2,000~2,400%가 된다. 그 중 하나의 블록이 3,300%까지 가능하다. 5개 블록으로 된 복합용도지역은 평균 최대 용적률이 1,200~1,800%다. 5개 블록의 주거지역은 600~1,500%가 적용된다.
금융 인센티브도 활용된다. 뉴욕시 산업 개발국(NYCIDA)은 허드슨 지역의 상업용 부동산개발에 부동산 세금을 할인하는 인센티브(UTEP)를 주고 있다. 신산업과 일자리를 늘리기 위해서다.
공원과 공원길도 많이 들어선다. 공원에는 파머스 마켓, 야외 영화 등 대규모 오픈 모임과 이벤트 등 통합된다. 특히 옛 고가철도를 공원화한 하이라인이 지구 내로 연장되어 외부와의 공원길이 길게 연장된다.
시사점을 정리해보자 이미 인프라가 잘 갖춰진 입지는 전철역 추가하면서 최대의 용적률을 올리는 수직 상승형 고밀도 복합개발이 정답이다. 도심에 신산업 공간을 창출하고 기술 상품을 실증하는 리빙랩 타운을 실현할 수 있다. 주차장을 최소화하여 주차장 투자비를 청년 주택 등으로 전환하면 적절한 가격의 주택을 더 많이 공급할 수 있다. 차량기지를 그대로 활용하면서 기존 기능과 함께 입체형 개발을 할 수 있다.
프랑스 파리가 추진하는 ’15분 도시‘ 개념과도 일치한다. 승용차 이용을 줄여, 보행, 자전거, 전동 킥보드, 공원길, 공원, 오픈 광장 등을 통해 이동과 건강 공간의 확보가 가능하다. 특히 건폐율을 줄이고 높이를 올리면 연속적인 도심 공원길을 만들 수 있다.
공공이 도시의 일자리와 주택 공간을 전부 해결하기에는 예산과 토지가 절대 부족하다. 민간의 자금과 토지를 활용하는 파트너쉽이 중요하다. 공공은 재정투입 없이, 민간에게 세금혜택과 용적률·용도 인센티브만 제공하면 된다. 용산역 철도부지나 서울 교통공사의 야적장 등도 허드슨 야드 방식으로 개발하면 부족한 공간을 확보할 수 있다. 공공이 투자해서 할 일을 민간이 대신 수행하는 만큼, 우리 정부도 개발이익 환수라는 개념 대신에 민간과 협상하는 지혜를 발휘해야 한다.
