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[김형준 명지대 교수 칼럼] 개헌 정국이 지방선거에 미치는 영향

개헌 정국 여권에 유리, 개헌 이념논쟁도 영향, 야권 선거연대 촉발

文대통령 헌법 개정안 발의…6월 지방선거 동시 개헌 국민투표 가닥

한국당 정부 개헌 방침에 반대…개헌 논란이 지방선거 변수로 등장

개헌정국, 젊은층 투표율 높이고 보수층에도 영향 줘 여권에 유리

개헌 이념논쟁 선거에 영향 주나 유권자와 관련된 정책 더 크게 작용

권력구조 개편에 여야 입장차 뚜렷…야권 선거 연대 현실화될 수도

  • 아랍에미리트(UAE)를 공식 방문 중인 문재인 대통령이 3월26일 오전 (현지시간) 바라카 원전 1호기 완공식에 참석하기에 앞서 숙소 호텔에서 국무회의를 통과한 개헌안의 국회 송부와 공고를 전자결재하고 있다.(연합뉴스)
문재인 대통령이 지난달 26일 헌법개정안을 발의했다. 핵심 내용은 대통령 4년 연임제를 토대로 기본권을 확대하고 지방분권을 강화하는 데 있다. 1987년 개헌 이후 급격한 사회변화를 거치면서 새롭게 대두한 기본권이 다수 포함됐다. 생명권, 안전권, 주거권, 건강권, 정보 기본권이 신설됐다. 노동권은 대폭 강화됐다. 근로라는 용어가 노동으로 대체되고, 동일가치 동일 노동 수준 임금 지급 노력 의무를 명시했으며, 노동조건의 노사 대등 결정 원칙을 추가했다. 공무원의 노동 3권을 원칙적으로 허용하기로 했다.

직접 민주주의 조항도 신설해 국민이 국회의원을 소환할 수 있고, 국민이 법률안을 발의할 수 있도록 했다. 지방정부의 자치 입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 ‘법령의 범위안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례를 제정할 수 있도록 했다. ‘자치 사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임 사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담’하는 내용의 규정을 헌법에 신설했다.

토지 공공성’을 규정한 토지공개념을 명시하고, 경제 민주화 규정 조항에 ‘상생’ 개념을 추가했다. 정부가 개헌안을 발의하자 민주당과 자유한국당, 바른미래당은 예상을 깨고 본격적인 개헌 협상에 돌입했다. 협상 의제는 권력구조 개편, 선거구제 개편, 권력기관 개혁, 개헌 투표 시기 등이 포함됐다.

국회로 송부된 개헌 발의안은 5월 24일까지 국회 의결 절차를 거쳐야 국민투표에 부쳐질 수 있다. 그런데 개헌 협상 의제들 간에 간극이 너무 커서 일괄타결은 미지수다. 결국 정부 개헌안은 여야간에 극적인 합의를 보거나, 표결에 부쳐 부결되거나, 개헌 논의 자체가 무기한 연기될 수 있다.
  • 청와대 조국 민정수석(가운데)이 3월 22일 오전 청와대 춘추관에서 선거제도 개혁, 정부 형태, 사법제도, 헌법재판제도 등 문재인 대통령이 발의한 개헌안을 설명하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형언 법무비서관. (연합뉴스)
개헌, 여권에 유리하게 작용할 가능성

그렇다면 뜨겁게 달아오르고 있는 개헌 정국은 이번 지방선거에 어떤 영향을 미칠 것인가. 크게 세 가지 관점에서 고찰해 볼 수 있다.

첫째, 여권에 유리하게 작용할 것인가? 개헌 시기에 있어서 한국당을 제외한 나머지 정당이 6월 지방선거 동시 개헌 국민투표에 의견일치를 보이고 있다. 바른미래당 김동철 원내대표는 당 회의에서 “여야 모두 약속한 대로 지방선거와 동시에 개헌이 이뤄져야 한다”고 했다.

한편, 한국당 김성태 원내대표는 “5월까지 국회 차원의 합의가 이뤄지면 6월에 여야 공동으로 개헌안을 공동 발의하자는 게 한국당 입장”이라고 했다. 한국당의 이런 주장의 이면에는 6월 지방선거 때 개헌 국민투표를 동시에 시행하면 투표율이 올라가기 때문에 야당에게 불리하다는 생각이다. 홍준표 한국당 대표가 정부의 개헌 발의는 “지방선거용 관제 개헌이다”고 주장하는 이유도 여기에 있다.

역대 선거에서 20~30대 투표율이 상대적으로 높으면 진보 성향 정당이 유리하고, 60세 이상 실버 세대 투표율이 높으면 보수 정당에 유리한 결과가 나왔다. 또한, 투표율이 낮으면 조직력이 강한 정당이 유리하고 소수 정당 또는 신생 정당은 불리했다. 이런 맥락에서 한국당은 젊은 세대의 투표율이 저조하면 지역 기반이 튼튼하고 60대 이상 보수층에서 전폭적인 지지를 받고 있는 자신들이 이번 지방선거에서 수성(守城)할 수 있다고 생각하는 것 같다.

역대 지방선거별 투표율을 보면 1995년 제1회 지방 선거에서는 68.4%였지만 1998년(52.7%)과 2002년(48.9%)에 지속적으로 하락했다. 그런데 2006년(51.6%)부터 다시 지속적으로 상승해 2010년에는 54.4%, 2014년에는 56.8%였다. 중앙선거관리위원회가 실시한 2014년 ‘제6회 지방선거 투표율 분석 결과’에 따르면 가장 높은 투표율을 기록한 연령층은 60대 74.4%이었고, 이어 70세 이상이 67.3%, 50대가 63.2%로 전체 투표율 56.8%를 크게 넘어섰다. 반면 40대는 53.3%, 30대는 47.5%, 20대는 48.4%로 전체 투표율에 미치지 못한 것으로 나타났다.

그런데, 2010년 지방선거 대비 투표율 증감 현황을 살펴보면, 30대 후반부터 50대까지의 투표율은 1%p 안팎으로 감소했지만 20대 전반(45.8%→51.4%), 20대 후반(37.1%→45.1%)의 투표율은 높은 증가세를 보였다. 분명 최근 젊은 세대의 투표율은 증가 추세다. 특히, 촛불 집회 이후 치러진 작년 대선(77.2%)에서 20대(76.1%)와 30대(74.2%)의 투표율은 지난 2012년 대선과 비교해 각각 7.6%p와 4.2%p 증가했다. 반면, 50대(78.6%)와 60이상(79.1%)의 투표율은 각각 3.4%p와 1.8%p 감소했다.

따라서, 한국당은 ‘여당= 개헌, 야당 = 호헌‘이라는 프레임이 만들어져 젊은 세대의 투표율이 높아지면 불리하다고 생각하는 것 같다. 우원식 민주당 원내대표는 한국당을 향해 “국민의 민의에 따르는 주체가 될지 낡은 호헌세력으로 남을지 선택해야 한다”고 했다. 한국당의 우려는 현실화될 수 있는 시나리오다.

최근 리얼미터 조사 결과(3월 28일), 문 대통령의 개헌안 발의(26일)에 ‘찬성한다’는 응답은 64.3%로 나타났다. 이는 지난 21일 조사(59.6%)와 비교했을 때 약 5% 포인트 오른 수치다. 주목해야 할 것은 한국당의 텃밭인 대구ㆍ경북에서 찬성 응답이 지난주 조사 대비 가장 큰 폭(16.8%p↑)으로 상승해 찬성(46.0%)과 반대(46.5%)가 초박빙을 이뤘다. 60대 이상에서는 찬성(44.0%)과 반대(45.8%) 양론이 맞섰으나 찬성 의견이 지난주보다 4.1%p 올랐다.

이런 조사 결과가 주는 함의는 개헌 정국이 단순히 진보 성향의 투표율을 끌어올리는 것뿐만 아니라 전통적인 보수 성향에게도 영향을 미칠 수 있다는 것이다. 이것이 한국당의 불안감을 가중시키면서 여권에게 유리하게 작동될 가능성이 크다.
  • 3월 27일 오후 국회 귀빈식당에서 열린 개헌논의를 위한 여야 3당 원내대표 회동에서 각 당 원내대표들이 손을 맞잡고 있다. 왼쪽부터 바른미래당 김동철 원내대표, 더불어민주당 우원식 원내대표, 자유한국당 김성태 원내대표. (연합뉴스)
개헌 둘러싼 이념논쟁 누구에게 유리한가?

둘째, 개헌을 둘러싼 이념 논쟁이 격화되면 누구에게 유리할까. 홍준표 자유한국당 대표는 3월 28일 문재인 대통령이 발의한 개헌안을 좌편향 인사들이 모여 만든 ‘사회주의체제 변혁용 개헌안’이라고 주장했다. 그는 “정상적인 대한민국 국민이라면 도저히 받아들일 수 없는 헌법으로, 자유민주주의 체제를 바꾸고 사회를 뒤흔들 내용들을 국민적 합의도 없이 마구잡이로 담았다”며 “문 대통령이 사회주의 개헌을 끝끝내 밀어붙인다면, 저와 자유한국당은 분연히 거리로 나서 국민과 함께 이를 저지하겠다”고 밝혔다. 이어 “문 대통령은 지금이라도 ‘사회주의 개헌 쇼’를 즉각 중단하고, 국회의 개헌 추진에 협력할 것을 강력하게 촉구한다”고 했다.

이번 정부 개헌안 중에 토지공개념 조항은 이념 논쟁을 촉발할 수 있는 요소다. 정부는 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 토지공개념의 내용을 명시했다”고 밝혔다.

기존 헌법에도 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”(제122조)는 규정이 있다.

과거에 택지소유에 관한 법률, 토지초과이득세법, 개발이익환수에 관한 법률 등 ‘토지공개념 3법’이 제정됐다. 하지만 개발이익환수제를 뺀 2개의 법률은 위헌 결정으로 폐기됐다. 따라서 토지공개념을 확대하고 구체적으로 헌법에 못 박으면 관련 법률 제정 과정에서 위헌 부담을 상당 부분 덜 수 있다. 하지만 헌법에 세세한 것을 담으려고 하면 이념 논쟁을 불러오고 개헌은 첫발도 떼지 못할 수 있다.

따라서 헌법에는 선언적 의미의 개념만 담고 공공의 필요에 따른 규제나 제약은 사회적 합의와 다양한 전문가 의견을 거쳐 개별 법률로 규정할 필요가 있다. 여하튼 토지공개념은 국가가 토지를 소유한다는 뜻으로 해석되어 사유 재산권을 심각하게 침해할 수 있기 때문에 진보와 보수간에 치열한 논쟁을 일으킬 수 있다.

결과적으로 보수 결집의 빌미를 제공할 수도 있다. 특히 보수 성향이 강한 60대 이상의 실버세대의 표심을 자극할 가능성이 크다. 행정안전부의 2월 주민등록인구로 유권자를 연령별로 조사한 결과, 60대 이상 유권자가 25.2%를 차지했다. 이어 40대(20.3%), 50대(19.9%), 20대(17.4%), 30대(17.2%) 순이었다. 전통적으로 보수 성향을 보이고 있는 50대와 60대 이상이 차지하는 비중은 45.1%인 반면, 현 정부에 우호적인 20대와 30대가 차지하는 비중은 34.6%에 불과했다.

분명 ‘슈퍼 유권자 세대’인 60세 이상의 향배가 선거의 승패를 좌우하는 요인임에 틀림없다. 그런데 지난 대선 이후 이들 연령층의 투표 성향이 분화되는 조짐을 보이고 있다. 진영 논리보단 어떤 후보가 자신들에게 유리한 복지 정책을 내놓느냐에 따라 투표권을 행사하는 경향을 보이고 있다.

따라서 개헌이 몰고 올 이념 논쟁보다는 지방 분권 강화와 수도 명시화 규정, 그리고 정부가 향후 추진할 지역개발 과제가 오히려 표심에 큰 영향을 미칠 수 있다. 이번 정부 개헌 발의안에 눈에 띄는 것은 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 한 것이다. 현행 헌법에는 수도에 관한 명문 규정이 없다. 다만 ‘관습헌법’에 따라 서울이 수도로 인정되고 있다.

청와대는 “국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성이 대두될 수도 있다”고 그 취지를 설명했다. 이런 수도 명시화 규정은 분명 충청권 표심에 영향을 미쳐 여당에게 유리하게 작용될 가능성이 있다.

국토교통부와 더불어 민주당은 3월 27일 당정협의를 열고 낙후된 구도심 250곳을 도시재생과 청년 창업 등을 주도하는 혁신 거점으로 조성하는 내용을 담은 ‘도시재생 뉴딜 로드맵’을 발표했다. 5년간 총 50조원을 투입해 낙후 지역 500곳을 정비하고 관련 일자리를 만들겠다는 구상이다.

결국 지방정부 권한의 획기적 확대, 주민 참여 확대, 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등을 담고 있는 지방 분권 개헌과 정부의 지역 개발 과제는 전통적으로 지방 선거의 핵심 쟁점으로 부상될 ‘정권 심판론’을 무디게 하는 요인으로 작용할 가능성이 크다. 그 혜택은 여당이 볼 것으로 전망된다.
  • 자유한국당 홍준표 대표가 3월 30일 오전 서울 여의도 당사에서 열린 사회주의 개헌저지 투쟁본부 위원장 임명장 수여식에서 위원장들과 기념 촬영을 하고 있다. 왼쪽부터 김문수, 홍준표 대표, 김무성, 이재오 위원장.(연합뉴스)
개헌, 야권 선거 연대에영향

셋째, 야권 선거 연대에 어떤 영향을 줄 것인가? 여야의 개헌협상에서 최대 쟁점은 권력구조 개편이다. 여당 대 4야(野) 구도가 명확하다.

민주당은 지난 2월 개헌 의원총회에서 대통령 4년 연임제를 사실상 당론으로 채택했다. 한국당은 국회의 총리 선출제를 뜻하는 ‘분권 대통령제, 책임총리제’가 기본입장이다. 바른미래당은 ‘국회의 총리선출제 또는 국회 재적 5분의 3 이상 동의로 총리임명 요건 강화’를 요구하고 있다. 현재는 과반 출석, 출석 과반 찬성이다. 민주평화당과 정의당은 국회의 ‘총리추천제’를 절충안으로 제시하고 있다.

야당의 개헌안은 사실상 국회의 권한을 대폭 강화하는 것이다. 이에 대해 정부 여당은 총리를 국회에서 선출하거나 추천하는 것은 대통령제가 아닌 사실상의 내각제나 이원집정부제이기 때문에 받아들일 수 없다는 입장이다.

최근 민주평화당과 정의당이 공동교섭단체 구성에 잠정 합의했다. 그동안 민주당, 한국당, 바른미래당의 3당 체제로 운영돼온 국회 지형에도 변화가 예상된다. 무엇보다 평화당과 정의당의 제4원내교섭단체가 개헌 협상에 뛰어들 경우 진보 대 보수의 2 대 2 구도가 만들어지면서 개헌 연대에도 변화가 일어날 수 있다.

그런데 개헌 연대는 결국 선거구제 개편 문제에서 판가름 날 것으로 보인다. 다당제를 추구하는 바른미래당과 정의당은 자신들이 요구한 총리 추천제와 함께 연동형 비례대표제 방향으로 선거제도를 바꾸는 데 합의하면, 개헌 투표 시기를 지방선거 이후로 조정할 수 있다는 의견을 냈다. 만약 자유한국당이 연동형 비례대표제를 전폭 수용할 경우 ‘개헌 연대’가 성사될 수 있음을 함축하는 것이다.

그렇다면 이런 개헌 연대가 궁극적으로 선거 연대로 이어질 수 있을까. 안철수 바른미래당 인재영입위원장이 서울 시장 출마 쪽으로 가닥을 잡은 것으로 전해지고 있다. 이로써 지난 2011년 보궐선거 때 무소속이었던 박원순 서울시장에게 후보직을 양보했던 안 위원장과 박 시장의 리턴 매치가 성사될지 주목된다.

한편, 자유한국당은 극심한 인물난을 겪으면서 여전히 서울시장 후보가 오리무중이다. 서울시장 후보로 홍정욱 전 의원, 이석연 전 법제처장, 오세훈 전 서울시장, 김병준 전 청와대 정책 실장의 영입이 추진됐지만 모두 무산됐다.

당내에서는 홍준표 대표가 직접 출마해야 한다는 목소리가 커지고 있다. 반홍(反洪ㆍ반홍준표)의 정우택 전 원대대표는 “천하에 인재를 못 구하면 (홍 대표) 본인이 스스로 나갈 수 있다는 그런 결기를 보여줄 때 지방선거를 승리로 이끌 수 있다”고 주장했다.

최근 리얼미터의 3월4주(26∼28일) 여론조사에 따르면, 민주당(52.2%)의 지지율은 3주째 50%대 초반의 강세를 유지한 반면, 한국당(19.6%)은 20%대를 넘지 못하고 있다. 바른미래당(7.3%)은 통합 창당 이후 6주째 한 자릿수 지지율에 머물렀다. 정의당(5.0%)과 평화당(2.6%)의 지지율도 낮은 한 자릿수에서 큰 변화가 없다.

이런 척박한 정치적 상황에서 한국당과 바른미래당의 선거 연대는 불가피한 면이 있다. 이번 지방선거에서 참패를 하면 차기 대권을 꿈꾸고 있는 홍준표, 안철수, 유승민 모두 흔적도 없이 사라질 수 있기 때문이다.

남북은 3월 29일 판문점 북측 통일각에서 정상회담 준비를 위한 고위급회담을 열고 4월 27일에 ‘2018 남북 정상회담’을 개최하기로 확정했다. 조명균 통일부 장관은 “두 정상의 만남은 한반도 비핵화와 평화정착, 남북관계 발전이라는 위대한 여정의 또 다른 시작일 것”이라고 말했다.

남북정상회담 직후 공동 선언문이 발표되면 한국당과 바른미래당은 안보 협치를 내걸고 선거 연대를 구축할 가능성이 크다. 그 고리는 바른미래당이 요구하는 선거제도 개편을 한국당이 적극 수용하는 것이 될 것이다.

홍준표 대표는 “타당과 비겁한 선거 연대는 하지 않을 것”이라고 밝혔다. 그런데, 한국 정치에는 역설이 존재한다. “절대로 하지 않는다”는 것은 “절대로 한다”는 것과 일맥상통한다. 그만큼 정치는 가능성의 예술이다.

■김형준 명지대 교수 프로필

아이오와대정치학 박사

한국선거학회 전 회장

경제정의실천시민연합 정치개혁위원회 위원

국회 개헌특위 전 자문위원

한국정치학회 전 부회장

명지대 인문교양학부 교수(정치학)

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