지방교육재정교부금(교육교부금)이라는 것이 있다. 중앙정부가 걷는 내국세에서 무조건 20.79%를 떼어내 지방교육청에 지급하는 돈이다. 초·중·고 교육사업에 사용된다.
중앙정부와 지방정부가 모두 세금을 걷지만 전자의 비중이 압도적으로 높다. 따라서 중앙정부는 보조금 형식으로 지방정부에게 예산을 지원하게 되는데 교육이라고 다를 바 없다. 하물며 백년대계라는 교육의 중요성을 생각하면 충분한 예산 확보는 불가결하다.
이 제도는 1971년 도입됐는데 당시는 인구가 폭발적으로 늘어나던 시대다. 같은 시기 우리나라는 고도성장을 경험했다. 따라서 늘어나는 세금으로 증가하는 교육 수요를 감당하는 것은 적절하고도 자연스러웠다. 내국세 연동비율도 1971년 11.80%에서 점차 증가해 2007년에는 20%를 돌파했고 이후로도 소폭 늘어나는 추세다.
그러나 50년이 지난 오늘날 이 제도는 어긋나고 있다. 가임 여성당 4.53명에 달하던 출산율은 하락일변도로 지난해에는 0.84명으로 줄어 마침내 인구감소의 시대에 접어들었다. 그러나 경제성장률은 감소할망정 아직 플러스이며 더구나 경제규모도 엄청나게 커졌다.
초·중·고 학생 수가 지난해 544만명에서 2030년 406만명으로 138만명 줄어드는데 반해 학생 1인당 교육교부금은 1095만원에서 2192만원으로 두 배 증가하는 것으로 전망됐다. 올해 교육교부금 예산은 65조 1000억원으로 1년 전에 비해 22.4% 증가했는데 지난해 양도세 등 세금이 잘 걷힌 탓이 컸다.
전국 17개 시도 교육청은 매년 예산이 남아돌자 2019년 지방교육재정안정화기금을 만들어 현재 2조 8930억원이 적립돼 있다. 그러나 현재까지 기금을 사용한 실적은 없다. 오히려 지방교육재정이 남아돌자 이를 재난지원금처럼 사용하는 경우까지 나타나고 있다.
지난해 7월에는 2차 추가경정예산이 확정되면서 교육교부금도 6조 3685억원이 증액됐는데 일부 교육청은 ‘교육회복지원금’이라는 명목으로 예산을 편성해 학생들에게 나눠줬다. 사용처를 제한하지 않아 재난지원금과 똑같은 효과를 내는 경우가 많았다고 한다. 예산 집행률이 높아지면 더 많은 교육교부금을 받는 인센티브 구조로 인해 발생한 해프닝이다.
이뿐 아니라 정치권에서는 대선 공약에 따라 만들어진 사업으로 재정이 쪼들리자 교육교부금에 눈독을 들이고 있다. 또한 신종 코로나바이러스감염증(코로나19)으로 인해 재정압박을 받고 있는 일부 지방자치단체에서는 무상급식비 분담비율을 놓고 교육청과 실랑이를 벌이고 있다. 이러한 상황에서 교육교부금이 교육의 장기적 발전을 위해 올바르게 사용되고 있는지 의문이 들지 않을 수 없다.
현재 우리나라의 교육지표는 꾸준히 개선돼 2019년 기준 학급당 학생수는 초등학교 23명, 중학교 26.1명에 이르고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 평균인 21.1명, 23.3명보다 다소 많으나 교사 1인당 학생 수는 오히려 OECD 평균보다 낮아 어느 정도 선진국 수준에 이르렀다고 볼 수 있다.
교육교부금이 방만하다는 공격을 받고 있는 초·중·고와 반대로 대학은 재정난에 빠져 있다. 학생의 80%가 다니고 있는 사립대학의 경우가 상황이 더 나쁘고 지방대학의 경우에는 최악이다. 학생 수가 감소하면서 등록금 수입이 줄고 있는데다 등록금도 장기간 동결됐기 때문이다.
우리나라의 대학생 1인당 교육비는 2018년 1만1290달러로 OECD 가입국 평균 1만7065달러에 미치지 못하고 있다. 국내총생산(GDP) 대비 공교육비 정부재원 비중은 0.9%로 OECD 평균인 1.0%와 비슷하지만 국가장학금·학자금대출제도 시행분을 빼면 0.6%에 불과하다.
이에 따라 교육부는 고등교육재정교부금 신설을 주장하고 나섰다. 교육부 의뢰로 대학교육연구소가 작성한 ‘학령인구 감소에 따른 고등교육 재정지원 개편방안’ 보고서에 의하면 2025년까지 국공립대 재정 지원 규모를 OECD 수준으로 확대하기 위해 내국세의 5.78%를 교부금으로 편성해야 한다.
만약 전국 국공립대를 서울 주요 사립대 수준으로 지원하고, 서울 주요 사립대를 OECD 평균 수준으로 지원하기 위해서는 내국세의 교부금 비율을 8.33~10.84%까지 높여야 한다는 것이 보고서의 결론이다.
현재 국회에서 발의된 고등교육재정교부금 법안은 연간 GDP의 1.1%를 대학 지원용 교부금으로 편성하도록 규정하고 있다. 교부율은 5년마다 대통령령으로 고칠 수 있다. 이 법이 통과되면 2026년까지 5년간 44조 2792억원이 대학 재정 지원에 투입된다.
한쪽에서 돈이 남아도는 상황에서 다른 한쪽에서는 추가적인 재정지원을 요구하는 일이 벌어지는 이유는 제도의 경직성에 있다. 내국세의 일정비율을 무조건 교육교부금에 배정하는 시스템에 손을 댈 필요가 있다는 뜻이다.
더구나 국가채무(중앙+지방정부 채무)는 올해 1075조 7000억원에 달할 전망이며 지난 5년간 증가율은 62.9%로 매우 빠르게 늘어나고 있다. 향후 대선 공약으로 많은 국책사업이 집행될 것을 감안하면 지출의 구조조정이 시급하다.
최근 한국개발연구원(KDI)의 보고서(김학수, 2021)는 교부금을 GDP 증가율에 따라 증가시키되, 학령인구 비율이 전년보다 증가하면 교부금을 GDP 증가율보다 더 크게 증가시키고 반대의 경우에는 더 낮게 증가시키는 방안을 제시하고 있다.
내국세 수입이 경기나 조세정책에 따라 크게 변동할 수 있음에 반해 GDP는 안정적으로 성장하는 경향이 있다. 따라서 이러한 개편안은 학령인구의 변화를 적절히 반영하면서 교육재원을 점진적으로 증가시킬 수 있는 방안이라고 보인다.
이 방안이 채택될 경우 학령인구 1인당 평균 교부금을 1인당 GDP의 27% 수준으로 지원하면서 2021~2060년에 현행 방식 대비 약 1046조원의 재정 절감이 가능하다고 한다. 이렇게 절감된 재원은 고등교육은 물론 노인 복지 및 의료 보험 등 재정 수요가 급증할 것으로 예상되는 분야에 사용될 수 있을 것이다.
이와 함께 교육교부금의 효율적 사용을 위한 지급방식 개선도 필요하다. 교육성과에 따른 인센티브를 강화해 낭비적 사용을 억제하고 교육의 질 향상을 유도하도록 하는 것이다. 집행률을 높임으로써 더 많은 예산을 확보하려는 유인을 줄이고 교육의 본질에 충실할 수 있도록 하는 것이다.
교육의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 우리 사회의 미래를 결정짓는 작업이기 때문이다. 그러나 단순히 예산을 늘린다고 해서 그 성과가 높아지는 것은 아니다. 교육교부금에 대한 비판이 제기되는 것을 계기로 우리 교육의 현재 모습을 되돌아볼 필요가 있다.
정인호 객원기자 프로필
▲캘리포니아 주립대 데이비스 캠퍼스 경제학 박사 ▲KT경제경영연구소 IT정책연구담당(상무보) ▲KT그룹컨설팅지원실 이사 ▲건국대 경제학과 겸임교수 등을 지낸 경제 및 IT정책 전문가
정인호 객원기자 yourinho@naver.com